«Минэкономразвития России актуализированы материалы на часто задаваемые вопросы по проведению оценки регулирующего воздействия на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
1. Проведение ОРВ в отношении отдельных категорий проектов актов.
1.1. Проекты актов, разрабатываемые в целях приведения отдельных положений НПА субъекта Российской Федерации в соответствие требованиям федерального законодательства и (или) законодательства субъекта Российской Федерации.
Указанная группа проектов актов не исключена из предметной области ОРВ на региональном уровне и в случае, если указанные проекты актов устанавливают новые или изменяют ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливают, изменяют или отменяют ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в отношении указанных проектов актов проводится процедура ОРВ.
1.2. Проекты законов субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения по предоставлению субсидий субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Согласно положениям статей 1, 6, 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности не относятся к субъектам бюджетных правоотношений (не являются участниками бюджетного процесса), вследствие чего проекты законов субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения по предоставлению субсидий субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности, не подпадают под исключения из предметной области ОРВ, установленные пунктом 1 статьи 26.3-3. Федерального закона № 184-ФЗ.
Вместе с тем полагаем, что проведение процедуры ОРВ в отношении проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения по предоставлению государственной поддержки, является целесообразным тогда, когда указанные проекты актов устанавливают новые или изменяют ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
1.3. Проекты актов, регулирующие общественные отношения в сфере налогообложения.
На основании пункта 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия (ОРВ).
Учитывая положения пункта 3 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, проекты законов субъектов Российской Федерации, устанавливающие, изменяющие, приостанавливающие и отменяющие налоговые ставки, порядок, сроки уплаты налогов и иные элементы налогообложения по региональным налогам, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации, не подлежат процедуре ОРВ.
При этом обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 7 статьи 12 Налогового Кодекса Российской Федерации специальные налоговые режимы могут предусматривать федеральные налоги, в связи с чем проведение процедуры ОРВ в отношении проектов законов субъектов Российской Федерации по специальным налоговым режимам, регулирующих ограничения на переход на специальный налоговый режим и на применение специального налогового режима, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, а также основания и порядок применения указанных льгот, является целесообразным.
Вместе с тем проекты законов субъектов Российской Федерации, регулирующие налоговые ставки по специальным налоговым режимам, не подлежат процедуре ОРВ, в случае если не содержат иных положений, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Также следует отметить, что на основании статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами. Процедура ОРВ по проектам таких нормативных правовых актов должна проводиться, если указанные проекты нормативных правовых актов устанавливают новые или изменяют ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
1.4. Проведение ОРВ в отношении проектов нормативных правовых актов, утверждающих государственные программы.
Проведение процедуры ОРВ в отношении указанной группы проектов актов полагаем нецелесообразным, поскольку они носят программный характер и не вводят дополнительных ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. При этом полагаем возможным проведение ОРВ в отношении некоторых проектов нормативных правовых актов по отдельным вопросам в данной сфере, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В настоящее время ОРВ на федеральном уровне в отношении проектов государственных программ Российской Федерации не проводится.
Справочно:
В нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, устанавливающем порядок проведения процедуры ОРВ, рекомендуется закрепить специальный порядок проведения процедуры ОРВ в отношении отдельных проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в соответствии с особым порядком, предусмотренным федеральным законодательством и закрепляющим необходимость проведения процедур публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, в том числе в отношении проектов административных регламентов предоставления государственных услуг, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности и устанавливающих новые или изменяющих действующие обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
2. Отдельные аспекты проведения ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации.
2.1. Анализ лучших федеральных, региональных и муниципальных практик проведения ОРВ, ОФВ (экспертизы), включая вопросы качества подготовки заключений об ОРВ. Использование информационных технологий и различных информационных ресурсов при проведении ОРВ. Обмен опытом и информацией в сфере ОРВ. Сверка методологических подходов в решении правовых, экономических и других вопросов на уровне регионов.
Минэкономразвития России осуществляется анализ и подготовка обзоров лучших практик организации и проведения процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления, включая размещение официальных комментариев Минэкономразвития России. Указанные обзоры размещаются на интернет-портале orv.gov.ru.
При этом Минэкономразвития России ставит ряд вопросов, для определения лучших практик, попадающих в обзоры:
- определены альтернативы достижения цели?
- учтены/оспорены выводы, содержащиеся в ЗОРВ?
- проведены «качественные» публичные консультации?
- информация об ОРВ размещена в открытом доступе?
- используется дифференцированный подход в зависимости от значимости проектов актов?
- используются количественные методы?
На интернет-портале orv.gov.ru создан специальный региональный раздел, посвященный проведению ОРВ в субъектах Российской Федерации, который включает в себя актуальную информацию о нормативно-правовом закреплении процедуры ОРВ, текущем рейтинге субъектов Российской Федерации в сфере ОРВ, должностных лицах уполномоченных органов по проведению ОРВ, экспертном сообществе, прошедших и предстоящих мероприятиях региона в сфере ОРВ, а также лучших практиках проведения ОРВ.
2.2. Практические аспекты подготовки сводных отчетов о результатах проведения ОРВ (формулировка проблемы, определение потенциальных адресатов регулирования, оценка рисков, расчет возможных выгод и издержек).
Сводный отчет о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта (далее сводный отчет) – документ, содержащий выводы по итогам проведения органом-разработчиком исследования о возможных вариантах решения выявленной в соответствующей сфере общественных отношений проблемы, а также результаты расчетов издержек и выгод применения указанных вариантов решения.
Практические аспекты заполнения сводных отчетов о результатах проведения ОРВ регулярно рассматриваются в обзорах лучших практик и публикуются на портале orv.gov.ru.
Для проектов актов с высокой и средней степенью регулирующего воздействия в сводном отчете рекомендуется указывать следующие сведения:
а) степень регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта;
б) описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы;
в) анализ опыта иных субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности;
г) цели предлагаемого регулирования и их соответствие принципам правового регулирования;
д) описание предлагаемого регулирования и иных возможных способов решения проблемы;
е) основные группы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, иные заинтересованные лица, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценка количества таких субъектов;
ж) новые функции, полномочия, обязанности и права органов государственной власти и органов местного самоуправления или сведения об их изменении, а также порядок их реализации;
з) оценка соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджета субъекта Российской Федерации;
и) новые или изменяющиеся ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также порядок организации их исполнения;
к) оценка расходов и доходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей либо изменением содержания таких обязанностей, а также связанные с введением или изменением ответственности;
л) риски решения проблемы предложенным способом регулирования и риски негативных последствий;
м) описание методов контроля эффективности избранного способа достижения цели регулирования;
н) необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия;
о) индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования;
п) предполагаемая дата вступления в силу проекта нормативного правового акта, необходимость установления переходных положений (переходного периода), а также эксперимента;
р) сведения о размещении уведомления, сроках представления предложений в связи с таким размещением, лицах, представивших предложения, и рассмотревших их структурных подразделениях органа-разработчика;
с) иные сведения, которые, по мнению органа-разработчика, позволяют оценить обоснованность предлагаемого регулирования.
Следует отметить о целесообразности дифференцированного подхода при подготовке сводного отчета, выраженного в выборочном заполнении перечисленных разделов сводного отчета, в зависимости от степеней регулирующего воздействия проектов актов.
Также обращаем внимание на право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять обязательность заполнения перечисленных разделов сводного отчета.
Для проектов нормативных правовых актов с низкой степенью регулирующего воздействия рекомендуется указывать сведения, предусмотренные подпунктами «а», «б», «г» – «е», «л», «о» и «р» – «с».
Расчеты, необходимые для заполнения разделов сводного отчета, приводятся в приложении к нему.
Информация об источниках данных и методах расчетов должна обеспечивать возможность их верификации. Если расчеты произведены на основании данных, не опубликованных в открытых источниках, такие данные рекомендуется приводить в приложении к сводному отчету в полном объеме.
3. Методы анализа при проведении ОРВ. Использование методики оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.
В процессе проведения ОРВ полагаем необходимым акцентировать внимание на количественном сопоставлении предполагаемых результатов реализации различных вариантов правового регулирования (включая анализ косвенного воздействия на смежные сферы общественных отношений) с учетом требуемых материальных, временных, трудовых затрат на его введение, а также возможных издержек и выгод предполагаемых адресатов такого регулирования.
Приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. № 669 утверждена Методика оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, которая предназначена для методической поддержки при проведении ОРВ и использования количественных методов исследования.
Стандартные издержки состоят из информационных и содержательных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Информационные издержки включают в себя затраты на сбор, подготовку и предоставление органам публичной власти информации (документов, сведений) в соответствии с требованиями акта, проекта акта, в том числе затраты на поддержание готовности предоставить необходимую информацию по запросу со стороны органов власти или их уполномоченных представителей.
Содержательные издержки включают в себя затраты на реализацию положений акта, проекта акта, не связанные с выполнением информационных требований.
Данные издержки разделяются на единовременные, осуществляемые в момент выполнения требований акта, проекта акта, и долгосрочные, регулярно осуществляемые на протяжении всего срока действия требования.
Проведение оценки информационных издержек предполагает последовательную реализацию следующих этапов:
1) выделение информационных требований из текста акта, проекта акта;
2) детализация информационных требований до уровня информационных элементов;
3) определение показателя масштаба информационных требований;
4) определение частоты выполнения информационных требований;
5) определение затрат рабочего времени, необходимых на выполнение информационных требований;
6) определение стоимости приобретений, необходимых для выполнения информационных требований;
7) расчет суммы информационных издержек.
Проведение оценки содержательных издержек предполагает последовательную реализацию следующих этапов:
1) выделение содержательных требований из текста акта, проекта акта;
2) определение показателя масштаба содержательных требований;
3) определение частоты выполнения содержательных требований;
4) определение затрат рабочего времени, необходимого на выполнение содержательных требований;
5) определение стоимости приобретений, необходимых для выполнения содержательных требований;
6) расчет суммы содержательных издержек.
Стд. издержки = W*P*F
Средняя стоимость часа работы персонала (W)
Масштаб требования (P)
Частота требования (F)
W=T*СЗП
Затраты рабочего времени (T)
Среднемесячная заработная плата (СЗП)
Использование калькулятора издержек в настоящее время доступно при проведении процедуры ОРВ на федеральном портале regulation.gov.ru для федеральных разработчиков.
4. Особенности организации ОРВ на муниципальном уровне
В первую очередь стоит отметить, что на муниципальном уровне проведение ОРВ является специфическим ввиду ограниченного количества трудовых, материальных и иногда технических ресурсов. Вместе с тем количество действующих компаний зачастую крайне невелико.
На практике возникают примеры, когда внутри отдела может быть как разработчик проекта акта, так и специалист по подготовке заключения об ОРВ на этот проект акта. В связи с тем, что у сотрудников один и тот же начальник отдела, через которого проходят оба документа, можно в данном случае уследить конфликт интересов (коррупционную составляющую).
В целях предотвращения подобных ситуаций считаем целесообразным вносить изменения в порядок проведения ОРВ, ОФВ (экспертизы) (например, назначить ответственным по подготовке заключения об ОРВ, ОФВ (экспертизы) правовой отдел) на муниципальном уровне в случаях, когда может возникнуть конфликт интересов при подготовке заключения об ОРВ, ОФВ (экспертизы).
Вместе с тем, считаем также действенным механизмом по активному внедрению и усовершенствованию института ОРВ и ОФВ (экспертизы) на уровне муниципалитетов – формирование рейтинга уполномоченным органом по проведению ОРВ в субъекте РФ аналогично рейтингу, реализуемому на федеральном уровне.
5. Методология расчета издержек (в том числе стандартных издержек) при проведении процедуры ОРВ и ОФВ (экспертизы) НПА субъектов Российской Федерации (способы и механизмы расчета издержек); калькулятор расчета издержек на уровне субъектов Российской Федерации
Расчет стандартных издержек при проведении процедуры ОРВ проектов актов на федеральном уровне осуществляется на портале regulation.gov.ru. В целом, данный инструмент можно также рекомендовать к использованию региональными уполномоченными органами по проведению ОРВ.
Для работы с данной программой необходимо первоначально авторизоваться на портале regulation.gov.ru. По вопросам создания учетной записи рекомендуем обратиться в техническую поддержку портала в разделе «Поддержка пользователей» (тел.: 8 (800) 505-94-27, e-mail: support_regulation@technoserv.com).
В целом, работа на калькуляторе стандартных издержек выстроена таким образом, чтобы можно было на интуитивном уровне произвести необходимые расчеты. Однако ввод определенных данных в содержательной части на этапе «Содержательный элемент требования» может вводить в заблуждение.
В этой связи рекомендуем тщательно ознакомиться с приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. № 669 «Об утверждении методики оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования» и презентацией, в которой в том числе расписана методология расчета стандартных издержек (прилагается).
Обращаем внимание, что для получения корректного результата необходимо указывать не усредненные показатели по Российской Федерации, а отдельно по запрашиваемому региону, многие из которых можно найти, например, на сайте Росстата или ГАС «Управление».